As emendas parlamentares de comissão ampliaram seu peso nos últimos anos e, na prática, passaram a atuar como um mecanismo semelhante ao orçamento secreto, hoje alvo de investigação e preocupação no STF e no Congresso. A prática de ocultar os reais autores das indicações de recursos — considerada inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal (STF) — tem sido tema de apuração e questionamento institucional.
Essa expansão decorre da continuidade de um modelo parecido com o orçamento secreto, que ocultava os verdadeiros autores das indicações e foi declarado inconstitucional pelo STF. No formato atual, determinadas comissões permanentes da Câmara destinam parte dos recursos sem identificar os padrinhos das emendas, ou seja, os autores das indicações.
Para contornar a transparência, a autoria das emendas tem sido assinada, de maneira genérica, por líderes partidários. Essa prática facilita ocultar os autores das indicações e dos beneficiários finais, aproximando-se do comportamento utilizado anteriormente pelo orçamento secreto, que consistia em emendas assinadas pelo relator-geral do Orçamento de cada ano.
Dados e avaliação independente da transparência
Em 2025, um relatório da organização Transparência Brasil apontou que R$ 1,3 bilhão em emendas de comissão foram indicados pela Câmara em nome de líderes partidários, sem a devida identificação do parlamentar que sugeriu os recursos e seus beneficiários. “Os reais parlamentares autores não são identificados e vinculados à execução dos recursos. A pulverização dessas emendas em beneficiários de diversos estados, diferentemente das indicações individuais dos líderes partidários, reforça a existência de autores ocultos”, afirma o estudo.
Nos últimos anos, as emendas de comissão passaram a representar uma fatia maior do montante total de emendas. A mudança ocorreu depois de 2022, ano em que o STF classificou como inconstitucional o chamado “orçamento secreto” e determinou o fim das emendas de relator. Segundo o estudo, em 2022 foram pagos apenas R$ 136,1 milhões, em valores correntes, de emendas de comissão; já em 2024 e 2025, os montantes atingiram patamares de bilhões, com R$ 8,3 bilhões e R$ 9,3 bilhões, respectivamente, incluindo restos a pagar de exercícios anteriores.
Atuação do STF e respostas do Legislativo
Desde 2024, o ministro do STF Flávio Dino tem apurado a destinação das emendas parlamentares, atuando como relator de ações sobre o tema na Corte. Nesta semana, Dino solicitou explicações aos 21 partidos com representação no Congresso Nacional sobre a alocação desses recursos.
O presidente da Câmara, Hugo Motta (Republicanos-PB), respondeu aos questionamentos, afirmando que o processo de indicação de emendas de comissão seguiu regras de transparência. Em nota, a Advocacia da Câmara disse ter enviado as informações solicitadas pela Corte sobre a tramitação interna de cada indicação das emendas desse tipo. A Câmara reiterou que a função do Legislativo é indicar e aprovar as emendas, cabendo ao Executivo o pagamento, e afirmou ter enviado documentos que demonstram que cada indicação foi “regularmente deliberada e aprovada”.
O texto também sustenta que os beneficiários indicados coincidem com quem efetivamente recebeu os recursos, afastando a acusação de “peculato-desvio” analisada por Dino.
Regulação, mudanças e debates
As emendas passaram a seguir novas regras de indicação a partir do ano passado, após Dino determinar bloqueios de recursos e iniciar uma articulação com o Legislativo e o Executivo para reformular os processos e garantir maior transparência. O ministro herdou a relatoria das ações sobre emendas que pertenciam ao acervo de Rosa Weber, aposentada em 2023. Como novo relator do tema na Corte, Dino conduziu as negociações que culminaram na adoção de um novo regramento, formalizado em uma lei sancionada em 2024 pelo presidente Lula; um plano de trabalho conjunto, homologado pelo STF no ano anterior; e uma resolução aprovada pelo Congresso.
Apesar dos avanços, parlamentares no Congresso alertaram para brechas que poderiam sustentar um novo “orçamento secreto”. Em março de 2025, na sessão conjunta, a bancada do PSOL apontou a possibilidade de continuidade da prática de indicar recursos sem autoria clara. “As emendas de comissão são uma incorporação daquilo que era o orçamento secreto”, afirmou a deputada Sâmia Bomfim (PSOL-SP) na tribuna, em referência à mudança de regime que permitiu ao líder da bancada indicar o recurso, independentemente de o destinatário pertencer àquele estado. A votação resultou na aprovação da resolução por 361 votos a 33 na Câmara e por 64 votos a 3 no Senado.
Não são apenas as emendas de comissão que ocultam autores. Emendas de bancada estadual, também conhecidas como emendas de bancada, destinam recursos a projetos de interesse de um estado ou do Distrito Federal. Por serem emendas impositivas, a execução é obrigatória pelo governo e está limitada a um percentual da receita corrente líquida, funcionando como instrumento para direcionar verbas a ações estruturantes e de maior impacto em cada unidade federativa. Em 2025, cada bancada teve, em média, cerca de R$ 530 milhões nessas emendas. A aprovação dessas emendas é divulgada nas atas das reuniões de bancada, com assinatura automática que agrupa todos os integrantes, mesmo que alguns não estejam presentes.
Um caso emblemático envolve a ex-deputada Carla Zambelli (PL-SP). Durante o período em que esteve presa na Itália, o nome da ex-congressista permaneceu registrado na ata de uma reunião da bancada paulista da Câmara realizada em 11 de novembro de 2025, definindo as emendas a serem apresentadas na Lei Orçamentária Anual (LOA) de 2026.
